El sector público abarca todas las instituciones que tienen como responsabilidad la provisión de bienes y servicios públicos y la redistribución del ingreso así como las empresas públicas que pertenecen o son controladas por el gobierno y que desempeñan una función productiva.
El Presupuesto del Estado, está integrado por el Presupuesto Central, los Presupuestos Provinciales, que está formado por el presupuesto de las provincias y el de los municipios del país y el Presupuesto de la Seguridad Social. El Presupuesto Provincial a su vez está conformado por los presupuestos de los municipios y el de la provincia correspondiente.
El presupuesto es un instrumento básico de planificación de corto y mediano plazo. En el caso del sector público es, además, el marco jurídico y financiero al que se deben ajustar todas las instituciones públicas.
Se puede definir como el plan financiero fundamental del Estado y en él se expresa el proceso de creación y utilización del fondo centralizado de los recursos monetarios que utiliza el Estado, para el cumplimiento de sus funciones administrativas, económicas y políticas. En él se concretan todos los gastos del periodo planificado; mientras que la cuantía estimada de los ingresos expresa la fuente de su financiamiento.
El presupuesto se caracteriza por ser un documento técnico económico pero con un sentido político, que se elabora periódicamente, asumiendo el principio contable del equilibrio en el balance de ingresos y gastos; no obstante puede haber superávit o déficit. Sí esto último ocurre, significara endeudamiento del Estado, y en caso de emisión de dinero para cubrir déficit, tendrá un efecto inflacionario.
El presupuesto indica con precisión una autorización y previsión de gasto y una estimación de ingresos. Las funciones esenciales del presupuesto están relacionadas con la asignación de recursos destinados a la prestación de los servicios públicos, y en segundo lugar, cumple la función de reasignación y distribución de la renta, lo cual se logra mediante la aplicación de los impuestos progresivos y la introducción de algunos gastos sociales en los presupuestos públicos.
También se caracteriza por coadyuvar a mantener la estabilidad y el desarrollo económico, al ejercer una influencia decisiva en la distribución proporcional de los recursos destinados al consumo y acumulación. Además, algunos de los rubros de gastos e ingresos actúan como estabilizadores automáticos.
En el contexto de una gestión orientada a resultados la técnica del presupuesto por programas exige un volumen importante de información, no siendo suficiente la información de carácter financiero que proporcionan los sistemas tradicionales de contabilidad, por lo que la información facilitada por el cálculo de costos es de gran utilidad.
En este contexto, el cálculo de costos aporta o proporciona información que contribuye a una adopción racional de decisiones en la gestión de los recursos públicos y ayuda en la planificación, presupuestación y control.
Los términos de eficacia, eficiencia y economía se usan en el ámbito del sector público muchas veces en forma equivocada, La contabilidad de costos resulta imprescindible para medir la eficiencia y la economía, ya que en estos casos el dato sobre costos de los recursos utilizados es fundamental. Tanto la contabilidad de costos como el método de estimación de costos, al producir información necesaria para medir principalmente los grados de eficiencia y economía de la gestión pública, son un importante insumo al momento de la toma de decisiones en la asignación de recursos en el presupuesto.
El término costos, como expresión de valor, se emplea para designar lo que cuesta un bien o servicio o alternativamente se utiliza para medir los consumos de factores productivos que sirven para fabricar un bien o servicio.
La palabra costo es un término complejo que se emplea en una variedad de conceptos.
En el caso de la producción industrial los costos son las erogaciones relacionadas directamente con el producto y los gastos son las erogaciones necesarias para hacer posible la fabricación y comercialización de los productos. Según este enfoque, el costo de producción está conformado por tres elementos básicos: la materia prima, la mano de obra y otros costos de fabricación. Análogamente, el gasto está relacionado con los gastos de comercialización, de administración y de financiamiento.
En la literatura contable se define al costo como el conjunto de los consumos necesarios para realizar el proceso de transformación de factores productivos en producción concreta. En tanto que gastos se define como los bienes y servicios que una empresa (industrial, comercial o de servicios) adquiere y que significa la obtención de una contraprestación real de un bien o servicio.
De acuerdo con la anterior definición los costos se incorporan a los inventarios de productos en proceso y productos terminados y se reflejan como activos en el Balance General; posteriormente, y a medida que los productos terminados se vendan, se agregan al estado de rendimiento financiero afectando la cuenta de costo de productos vendidos. En cambio, los gastos no forman parte de los inventarios y se registran en el estado de rendimiento financiero afectando el patrimonio en forma negativa.
En cambio, en las instituciones que se financian principalmente con impuestos y cuya actividad consiste en la provisión de bienes y servicios de carácter indivisible o que son de uso colectivo, la información de costos debe proporcionar información, principalmente, para programar y evaluar el resultado de la gestión.
En el caso de las instituciones que conforman el sector público no empresarial es muy frecuente el cobro de tasas o precios públicos por las prestaciones de servicios, de tal forma que la información sobre el costo de los servicios es de gran utilidad para fijar la cuantía de estas tasas o precios públicos, sin que esto signifique que dicha información lleve a las instituciones a que tengan que recuperar en su totalidad los costos incurridos en la producción de dichos servicios. En este caso, la información de costos posibilitará una mejor determinación de los montos por transferencias con las que normalmente apoya el gobierno central.
Pero el beneficio central que se deriva de la información proporcionada sobre costos es el de contar con elementos para medir la eficiencia en la programación y ejecución de los procesos productivos públicos y complementar los análisis que se realicen para evaluar la ejecución presupuestaria. La información de costos incurridos permite determinar los desvíos con relación a los costos proyectados en los programas presupuestarios. También se pueden realizar comparaciones entre costos de servicios similares proporcionados por otras instituciones públicas un ejemplo concreto son los casos de educación y salud.
En todo caso, la información de costos es una información complementaria a la que aporta la contabilidad patrimonial a través de los estados financieros tradicionales y está dirigida a apoyar el proceso racional de toma de decisiones en una gestión donde los recursos son normalmente escasos y es necesario controlar los niveles de eficacia, eficiencia y economía.
En este sentido, la contabilidad de costos públicos se define como el subsistema que proporciona información sobre el proceso de formación de costos en la producción de bienes y servicios públicos y suministra información para el análisis y control de la gestión, con indicadores de la eficiencia con que se han empleado los recursos disponibles.
Aunque la contabilidad de costos se orienta a la determinación de márgenes de utilidad en el sector privado, no por ello su utilización pierde valor en el ámbito público, donde es necesario aumentar la racionalidad en la toma de decisiones y la gestión responsable de los recursos públicos, ya que las acciones del presupuesto poseen la peculiaridad, cuando están bien encaminadas, a estimular el progreso económico y elevar el nivel de vida en los territorios más atrasados.
Lo expresado anteriormente pretende, que se incremente la obtención de ingresos por las entidades a partir de un buen proceso de gestión de costos, que permita determinar los compromisos financieros y manejar eficientemente el efectivo de la empresa; porque a pesar de su innegable importancia, muchas empresas no tienen una estrategia ni un proceso para gestionar costos en forma eficiente para impulsar el desarrollo de los territorios a partir de la estrategia del país, de modo que, en primer lugar puedan cumplir cabalmente con la responsabilidad social de sus obligaciones tributarias, para contribuir al sostenimiento de los gastos sociales y altos niveles de disciplina fiscal, y en segundo lugar, se fortalezcan los municipios como instancia fundamental, con la autonomía necesaria, sustentables y con una sólida base económico-productiva, donde se aprovechen sus potencialidades para el desarrollo local.
La administración financiera es la encargada de organizar y realizar un conjunto de acciones encaminadas a garantizar un trabajo eficiente de los funcionarios fiscales en la captación de los impuestos y otros tipos de ingresos, ocupándose de la custodio de los mismos y la asignación oportuna de los programas y actividades previstas, en concordancia con las normas y procedimientos establecidos para preservar su legalidad y eficacia.
Los tributos y específicamente los impuestos, constituyen el principal recurso financiero en la perspectiva de presupuesto; los fines encaminados a su utilización, control y en correspondencia con las aspiraciones de la economía deben dar lugar a que se le preste mayor atención a estos, para que así puedan contribuir positivamente con el requerimiento financiero que exige el municipio.
Resulta muy corriente observar como el fisco en algunos países cae en deuda con las instituciones fundamentales del sector público por falta de fondos. Así por ejemplo, cuando no se entregan en el tiempo acordado los aportes a los organismos descentralizados para inversiones económicas y sociales, provoca una posposición en sus operaciones contractuales paralizando el cronograma de ejecución, afectando la fecha de terminación, calidad y costo de las obras, mientras que en el caso de los servicios obliga a reducir los programas y a restringir la calidad y cantidad de los servicios básicos de la población. Esta situación suele conducir a que las crisis fiscales se conviertan en políticas para el gobierno, con la consiguiente pérdida de credibilidad y apoyo de la población.
Un fenómeno similar, pero en sentido contrario al incumplimiento del plan de ingresos se presenta con la ejecución de los gastos, debido a que en ocasiones su realización sobrepasa las cifras aprobadas, creando compromisos y obligaciones que no tienen respaldo financiero. Esta situación provoca por lo regular, endeudamiento interno, dificultades financieras con los acreedores, y puede afectar programas importantes para el desarrollo, etc.; con la agravante de que no siempre se les da la mejor solución a dichos problemas. Este tipo de indisciplina tiene su origen en la insuficiente exigencia en el control y fiscalización de las asignaciones financieras y gastos reales respecto al nivel de los mismos, contemplados en el plan de presupuesto de las actividades fijadas para ejecutar en el periodo del año.
De gran importancia es conocer todos los aspectos relacionados con los ingresos cedidos que son aquellos provenientes de ingresos tributarios, o sea, de impuestos, tasas y contribuciones, así como de ingresos no tributarios que, el monto de su recaudación se atribuye íntegramente a los presupuestos de las provincias y municipios. El ejemplo más claro es el impuesto por la utilización de la Fuerza de Trabajo, el cual se cede íntegramente a los presupuestos locales, con independencia de la subordinación del contribuyente.
Los ingresos tributarios se sustentan en la aplicación de la Ley No 113 del Sistema Tributario que establece los principios generales de tributación, con 19 impuestos, tres contribuciones y 3 tasas:
Impuestos:
• Utilidades.
• Ingresos personales.
• Ventas.
• Especial a productos y servicios.
• Servicios públicos.
• La propiedad o posesión de determinados bienes.
• El transporte terrestre.
• Documentos.
• La utilización de la fuerza de trabajo.
• Propiedad o posesión de tierras agrícolas.
• Por la ociosidad de tierras agrícolas y forestales.
• Propiedad o posesión de embarcaciones.
• La transmisión de bienes y herencias.
• Uso y explotación de las playas turísticas.
• Vertimiento aprobado de residuales en cuencas hidrográficas.
• Uso y explotación de bahías.
• Utilización de los recursos forestales y la fauna silvestre.
• Derecho de uso de las aguas terrestres.
• Aduanero.
Contribución:
• A la Seguridad Social.
• Especial a la Seguridad Social.
• De la contribución territorial para el desarrollo local.
Tasas:
• Peaje.
• La prestación de los servicios.
• La radicación de anuncios y propaganda comercial.
Y, los ingresos no tributarios que incluyen las transferencias y otros ingresos.
El análisis de los ingresos tributarios se lleva a cabo desde diferentes perspectivas, todas ellas importantes y complementarias entre sí, aunque a veces incompatibles en su aplicación. En este sentido, habrá que tener en cuenta, entre otros aspectos, si la recaudación que con ellos se consigue es suficiente como para hacer frente al gasto público.
En los Órganos Locales se concentra una buena parte de los recursos financieros que aseguran la realización de la política económica y de cada localidad, junto a la correspondiente autonomía en la planificación y utilización de dichos recursos a fin de conjugar los intereses de cada territorio con los de la sociedad en su conjunto.
Lo local no debe verse como una mera demarcación administrativa, sino como un espacio geográfico con unas características similares que se traducen en una problemática socioeconómica común. Sus problemas y necesidades, sus tradiciones y cultura, valorables desde el punto de vista de potencialidades de desarrollo, que a su vez deben traducirse en la identificación de acciones concretas que implementen los objetivos que se hayan propuesto y permitirían conseguir resultados mayores y en el menor tiempo posible a través de la elaboración de una estrategia.
En primer lugar, se parte de la aseveración de que el desarrollo local está condicionado por el entorno externo, el cual puede ser más o menos favorable al mismo. Es un marco de referencia que es necesario tener en cuenta para analizar sus restricciones y potencialidades pero respecto al cual es poco lo que se puede hacer.
Si se parte del convencimiento de que las posibilidades del desarrollo local están radicadas en la factibilidad de explotación del potencial de recursos endógenos de un determinado espacio territorial, una cuestión clave a trabajar es, como detectar, utilizar y activar el mismo, por parte de un conjunto posible de agentes de cambio locales- las autoridades locales, universidades, centros de formación, agencias de desarrollo local, y otras- que se proponen alcanzar determinados objetivos de desarrollo que genéricamente expresados se pueden resumir, entre otros, en creación de empresas y empleos, innovación tecnológica, redes de cooperación, formación de recursos humanos y desarrollo social.
Como se puede observar el potencial de recursos está agrupado en recursos físicos, humanos, económicos, financieros, tecnológicos, socioculturales y en lo que hoy se denomina capital social.
Este último, fundamental en la forma más reciente de entender y aspirar a procesos de desarrollo local exitosos, está asociado al grado de confianza existente entre los actores sociales de una sociedad, las normas de comportamiento cívico practicadas, y el nivel de asociación que las caracteriza; estos elementos son evidenciadores de la riqueza y fortaleza del tejido social interno de una sociedad.
Las diferencias entre territorios exitosos y no exitosos, se estima que pueden estar explicadas, a igualdad de otras condiciones, por el surgimiento y potenciación de este capital intangible sobre los mismos.
En el contexto de la actual economía mundializada, y aprovechando la flexibilización de los procesos productivos y la revolución de la microinformática y de las comunicaciones, recobra importancia el aprovechamiento de los recursos locales endógenos expresados en sus potencialidades culturales, institucionales, económicas, sociales y políticas para el desarrollo de sistemas territoriales innovadores y competitivos.
Más allá de su agenda tradicional de provisión de servicios y ejecución de programas de naturaleza social, las localidades y regiones pueden encontrar en esta concepción un campo fértil de incursión que se traduce en aprovechar las habilidades de los actores públicos y privados y en la promoción de su articulación, para impulsar procesos de fomento productivo destinados a dinamizar actividades empresariales con capacidad de generación de empleo local estable.
El concepto de base del desarrollo local es la idea de determinar, por un lado, cual es el potencial de recursos con el que se cuenta y que está subutilizado y, por otro lado, cuáles son las necesidades que se requiere satisfacer de las personas, de las comunidades, de las colectividades, de los municipios, y de la sociedad en su conjunto. En este sentido, la lógica de formulación de una estrategia de desarrollo debe estar integrada por los siguientes aspectos:
• Determinación de los objetivos estratégicos a partir del conocimiento del potencial económico local, análisis de los recursos y potencialidades de la zona, así como de las principales carencias y obstáculos que pueden existir para que surjan y se desarrollen actividades económicas.
• Creación de los medios que involucren a todos los agentes económicos en este proceso. Se trata en este caso de introducir la dinámica y la estructura de asociación y de cooperación en torno a una institución de seguimiento y ayuda a las iniciativas y acciones de desarrollo.
• Creación de las condiciones generales e infraestructura adecuada para permitir y facilitar el surgimiento de las iniciativas económicas teniendo en cuenta las necesidades detectadas y los objetivos perseguidos, creando así un entorno favorable para las empresas y negocios. Aquí se debe incorporar también todo lo que tiene que ver con la infraestructura social que debe ofrecer el municipio.
Como es fácil apreciar, los aspectos que componen la estrategia, integran en forma importante y explícita la variable del desarrollo económico local, indispensable para la consecución de la misma.
Los planteamientos conceptuales que se presentan tienen como objetivo brindar una panorámica de como el mejoramiento de la gestión de los costos, imprescindibles para medir la eficiencia de los procesos productivos y de servicios de las instituciones públicas, combinado con la utilización del presupuesto, y dentro de este como fuente primordial de financiamiento los ingresos cedidos, impacta en el desarrollo local, y por otro lado, posibilita que la población, receptora final de la producción pública, conozca que dicha producción tiene un costo y las medidas que constantemente se adoptan para el sostenimiento del mismo sin afectar la calidad de la producción de bienes y servicios.
Bibliografía
Raúl Calle y Marcos Makón. La estimación de costos en las entidades del sector público: una propuesta metodológica
Moya Romero, L. “El Control del Gasto Público. Su aplicación en Cuba" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 117, 2009. Texto completo en http//www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2009/lmr.htm
Del Toro Ríos, José Carlos. Contabilidad del sector Gobierno a nivel Municipal. Colección de Contabilidad Gubernamental.
